EL NUEVO PROCEDIMIENTO PARA LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Con ese título publicamos un artículo en la Revista de Administración Pública número 201 (septiembre-diciembre 2016) en el que tratamos de realizar una aproximación a los aspectos principales de la nueva regulación del procedimiento para la iniciativa legislativa y el ejercicio de la potestad reglamentaria, contenida en el título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En particular, se trataba de destacar el nuevo esquema regulatorio integrado por las siguientes fases: planificación normativa, principios de buena regulación, motivación de la norma, participación ciudadana, publicación y evaluación posterior, que promueven una nueva cultura de calidad normativa.

"This article aims to approach the main aspects of the new regulation process for legislative initiative and regulatory power exercise, included in the Law 39/2015, of October 1st, on the Common Administrative Procedure of Public Administrations (Title VI). In particular, it focuses on the new regulatory scheme, comprising the following phases: regulatory planning, principles of better regulation, legislative motivation, citizen participation, publication and ex-post evaluation, which promote a new culture of regulatory quality."

Sobre el procedimiento de elaboración de normas existe una abundante bibliografía y jurisprudencia de las cuales trataremos de dar cuenta en esta web.

VULNERACIÓN DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

Respecto de la vulneración del procedimiento legislativo el TC ha establacido la siguiente doctrina:

 

 

"Entre otros pronunciamientos, dicha doctrina puede encontrarse en las SSTC 136/2011 y 176/2011, en las que se dio respuesta a un reproche similar al aquí formulado. En concreto, ante la denuncia de infracción de determinadas reglas del procedimiento parlamentario –entre ellas, la relativa al deber de acompañar el proyecto de ley de los antecedentes necesarios–, este Tribunal procedió a rechazar la existencia de tales vicios «no sólo por no haberse denunciado algunos de ellos ante la correspondiente Cámara sino, lo que es más importante, por no haberse acreditado que su alcance era de tal magnitud que hubiese alterado, ‘no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario’ (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 10)» [STC 176/2011, FJ 2 f)]. Asimismo, como complemento de esta doctrina, hemos de citar la STC 68/2013, de 14 de marzo, en la cual dijimos que «[e]n relación con las alegaciones de vulneración del procedimiento legislativo, la doctrina de este Tribunal establece la necesidad de ‘examinar, ante todo, si se ha producido o no vulneración de la normativa reguladora de la elaboración de las leyes para, sólo después, y en su caso, valorar si aquella vulneración pudo tener relevancia para la formación de la voluntad legisladora’ [STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 2 a)]», de ahí que, como se recordó en relación con el art. 88 CE –e igualmente cabe hacerlo extensivo respecto al proyecto de ley autonómica ahora enjuiciado–, ««la ausencia de un determinado antecedente sólo tendrá trascendencia si se hubiere privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión» (STC 108/1986, de 28 de julio, FJ 3). Para determinar si esto último se ha producido, será relevante tener en cuenta aspectos tales como el relativo a sí un determinado informe tiene carácter facultativo o preceptivo, aspecto que fue subrayado en la STC 108/1986, de 28 de julio, FJ 3, o el rango de la norma que lo prevea, extremo que fue determinante para considerar inconstitucional en la STC 35/1984, de 13 de marzo, FJ 6, la adopción de un Decreto-ley que omitió un trámite de informe previsto en la disposición adicional tercera de la Constitución» (FJ 2)." (STC 84/2015)

EL PROCEDIMIENTO SIRVE DE GARANTÍA AD INTRA Y AD EXTRA.

Efectivamente, tal y como ha resaltado el Tribunal Supremo en una abundante jurisprudencia, el procedimiento de elaboración de reglamentos sirve de garantía ad intra, de legalidad y acierto de la norma proyectada, y de garantía ad extra, de protección de los derechos de los ciudadanos. Así, dice:

 

 

"El procedimiento de elaboración de reglamentos (...) supone un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene un carácter ad solemnitate, de modo que conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo la omisión del procedimiento o de un defectuoso cumplimiento que se traduzca en una inobservancia transcendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte, orientación teleológica que tiene una doble proyección: una garantía ad extra en la que se inscribe la audiencia de los ciudadanos a través de las organizaciones previstas en el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno, como la necesidad de una motivación, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria y otra garantía interna para asegurar la legalidad y acierto que son los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) LG." (Sentencia de 16 de diciembre de 2008, Sección 6ª, dictada en recurso 61/2007, RJ 2009, 89; sentencia de la Sala Tercera, Sección 2ª, de 1 de octubre, dictada en el recurso 3864/2003, RJ 2010, 669; y sentencia de 4 de mayo de 1997, Sección 4ª, dictada en el recurso 1883/2007). 

EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS TIENE UN CARACTER "AD SOLEMNITATEM."

"La doctrina, por su parte, ha mantenido que la levedad con la que se trata el procedimiento de elaboración de los reglamentos constituye un incentivo para la emisión masiva de normas, propicia la aprobación precipitada de éstas, impide la depuración de numerosos defectos en los que un texto no debidamente madurado incurre, no garantiza la adecuada valoración y ponderación de los distintos intereses públicos afectados por la norma, e, invita a la unilateral y exclusiva visión política o burocrática de los problemas, por el escaso nivel de participación que se confiere a los potenciales destinatarios privados de la norma que se trata de acometer.

Y es que, como recuerda también la doctrina, en la elaboración de las disposiciones reglamentarias, la observancia del procedimiento tiene un carácter formal "ad solemnitatem", de modo que la omisión o defectuoso cumplimiento del mismo arrastra la nulidad de la disposición que se dicte, según jurisprudencia reiterada. El procedimiento constituye así un límite importante al ejercicio de la potestad reglamentaria." (FJ 4º) STS de 23 de octubre de 2010, rec. 304/2010, ponente Santiago Martínez Vares García.

CONSEJO DE ESTADO: EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL

"El Consejo ha alertado sobre la conveniencia de respetar la verdadera naturaleza del procedimiento de elaboración de las disposiciones, en cuanto cauce formal encaminado a la aprobación de una norma con el específico fin de asegurar la consecución de un determinado fin o satisfacer un interés público. En dicho procedimiento, han de ponderarse de manera efectiva las razones que amparan el fin o interés público a satisfacer y las distintas soluciones consideradas para ello. No debe olvidarse que las normas constituyen instrumentos básicos para el desarrollo de las políticas públicas. Por ello, resulta primordial que tengan unos determinados niveles de calidad, tanto en su elaboración como en su aplicación y cumplimiento. Es preciso, de una parte, asegurar que son claras, comprensibles, proporcionales a los objetivos perseguidos y ejecutables (factibilidad) y, de otro lado, comprobar que generan los beneficios prometidos y no constituyen una rémora, bien para la libertad de los ciudadanos, bien para la actividad económica (practicabilidad). Todo ello sólo se alcanza dando pleno sentido y eficacia al procedimiento previsto legalmente para elaborar las disposiciones generales. Por consiguiente, no se trata de acumular informes y sustituir borradores. Los informes deben recabarse sobre textos que han alcanzado un grado de maduración suficiente y, sólo cuando se hayan recabado y obtenido todos los preceptivos, resulta procedente reelaborar el texto en el que se señalen y razonen las diferentes aportaciones, siendo éste el sometido a los informes finales –como son los del Consejo Fiscal, el Consejo General del Poder Judicial y, en último término, el de este Alto Cuerpo–. Solamente así los informantes podrán saber con certeza sobre qué recaen sus informes." Memoria de los años 2014 y 2015 (la negrita es nuestra).

DOCUMENTOS QUE DEBEN INTEGRAR EL EXPEDIENTE DEL PROCEDIMIENTO NORMATIVO

Auto de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2018, ponente CORDOBA CASTROVERDE: 

El expediente administrativo, tal y como el propio art. 70.1 dispone, debe estar conformado por los documentos y actuaciones que «sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa». La previsión contenida en el apartado 4 de dicho precepto, que permite excluir del expediente la «información que tenga carácter auxiliar o de apoyo», debe recibir una interpretación restrictiva, evitando que datos y elementos relevantes que sirvieron para conformar la decisión administrativa queden fuera del expediente remitido al órgano judicial, impidiendo a los afectados conocer datos o actuaciones que limiten su derecho de defensa y, por tanto, puedan generar indefensión. Sin perjuicio de que la exclusión de determinados elementos meramente auxiliares o de apoyo pueda ser posible al considerar que se trata de datos que resultan irrelevantes y no generan ningún tipo de indefensión. En todo caso, la conformación del expediente administrativo que se remita estará sometida a la solicitud de ampliación por los afectados y al control último del órgano judicial, pues como ya dijimos en la STS de 8 de mayo de 2015 (rec. 422/2014 ) «es el juez quien tiene la última y definitiva palabra tanto sobre el contenido e integración del expediente como sobre su ordenación y confección».

LA LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, ESTABLECE EN SU TÍTULO VI UNA SERIE DE DISPOSICIONES DE CARÁCTER BÁSICO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO DE LA NACIÓN, DE LOS GOBIERNOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y DE LAS ENTIDADES LOCALES.

Dicha legislación básica es objeto de desarrollo para el ámbito de la Administración General del Estado en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.3 de la Constitución, estas disposiciones son de aplicación supletoria a las Comunidades Autónomas que no hayan regulado el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general.

Asimismo, la regulación contenida en el citado artículo 26 de la Ley 50/1997 ha sido objeto de desarrollo en diversos reglamentos que regulan la planificación anual normativa, la evaluación posterior y el contenido de la memoria de análisis de impacto normativo.

LA COMUNIDAD DE MADRID HA APROBADO SU PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE DISPOSICIONES NORMATIVAS DE COMPETENCIA DEL GOBIERNO Y DE SUS MIEMBROS

 

"El incremento de la calidad en el procedimiento de elaboración de las normas refuerza la credibilidad de las instituciones públicas, mejorando el ejercicio de una de las potestades centrales de la actividad pública, la potestad normativa.

En este sentido, uno de los grandes retos de la política regulatoria es el de elaborar una normativa eficaz y eficiente que estimule el crecimiento económico y favorezca el bienestar social, permita llevar a cabo la realización de las políticas públicas comprometidas, lograr los objetivos fijados, satisfacer los intereses generales y, en definitiva, resolver los problemas de los ciudadanos y de las empresas.

Además, la mejora de la regulación incide de manera directa en una mayor seguridad jurídica y evita la discrecionalidad. No en vano, el valor de la forma en la elaboración de las disposiciones de carácter general ha quedado demostrado en los últimos años en los que una amplia jurisprudencia ha venido aplicando la regla de la nulidad de pleno derecho ante la impugnación de normas reglamentarias por defectos de procedimiento. Esta situación justifica en sí misma un ordenamiento propio para la Comunidad de Madrid que esté exento de incertidumbre."

Decreto 52/2021, de 24 de marzo, por el que se regula y simplifica el procedimiento de elaboración de las disposiciones normativas de carácter general en la Comunidad de Madrid:

http://www.madrid.org/wleg_pub/secure/normativas/contenidoNormativa.jsf?opcion=VerHtml&nmnorma=11913#no-back-button

COMUNIDAD DE MADRID: INSTRUCCIONES GENERALES PARA LA APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO PARA EL EJERCICIO DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO DE GOBIERNO (Acuerdo del Consejo de Gobierno de 5 de marzo de 2019, BOCM de 13/03/2019)

"El objeto de estas instrucciones es precisar los diferentes trámites que conforman el procedimiento para el ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno, en el marco de lo dispuesto en el título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con la finalidad de facilitar su correcta aplicación."

LEY 8/2003, DE 22 DE DICIEMBRE, DE ELABORACIÓN DE DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL DEL PAÍS VASCO (BOE 25 NOVIEMBRE DE 2011).

Actualmente se encuentra en tramitación en el Parlamento Vasco un proyecto de ley del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general (puede verse sobre esto la información contenida en el apartado NOVEDADES de esta web).

LA CALIFICACIÓN DE LOS VICIOS DE LOS REGLAMENTOS, Fernando López Ramón.

Revista Documentación Administrativa, INAP

http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=DA&page=index

SOBRE LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO NORMATIVO EL TRIBUNAL SUPREMO HA DICHO: 

“[E]xiste una consolidada doctrina jurisprudencial [sentencias de fechas 10 de octubre de 1991 (recurso 658/1990), 4 de octubre de 1992 (recurso 4484/1990), 15 de octubre de 1997 (recurso 1483/1993 ), 17 de marzo de 2000 (recurso 2686/1996), 19 de febrero de 2002 (recurso 184/1999), 28 de diciembre de 2005 (recurso 5129/2002), 24 de febrero de 2010 (recurso 6861/04) y 6 de julio de 2010 (recurso 446/2008)] perfectamente aplicable a las disposiciones de carácter general, aunque venga referida a la nulidad contemplada en el art° 62.1.e) de la derogada Ley 30/1992, que viene a sostener que para que proceda la nulidad del correspondiente acto administrativo prevista en el artículo 62.1. e) de la Ley 30/1992 modificada por la Ley 4/99, es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), sentencia núm. 1084/2017 de 19 junio, RJ\2017\3426, rec. 417/2010, ponente: Juan Gonzalo Martínez Mico.

¿LA INTRODUCCIÓN DE MODIFICACIONES SUSTANCIALES EN EL PROYECTO NORMATIVO REQUIERE LA REALIZACIÓN DE UN NUEVO TRÁMITE DE AUDIENCIA E INFORMACIÓN PÚBLICA? 

“Es jurisprudencia de esta Sala que cuando las modificaciones introducidas en el texto definitivo de una disposición general no sean sustanciales resulta innecesaria una nueva audiencia de las asociaciones, corporaciones o entidades representativas de intereses legítimos, que guarden relación directa con el objeto de la disposición, o un nuevo informe de la Secretaría General Técnica del Departamento ministerial o dictamen del Consejo de Estado, entre otras razones porque su parecer no es vinculante, de manera que si, contemplada la modificación tanto desde una perspectiva relativa, por la innovación en el texto informado, como absoluta, por su importancia intrínseca, no representa una alteración sustancial en el ordenamiento previamente sometido al trámite de audiencia o informe, la falta de éstos, respecto de la reforma introducida, no acarrea su nulidad radical, al haber contado quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición con el criterio o ilustración de las entidades, corporaciones, asociaciones y organismos consultados, que, en definitiva, es el fin perseguido por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, al establecer un procedimiento para la elaboración de los reglamentos (Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 6 de octubre de 1989, 11 de diciembre de 1991, 27 de mayo de 1993, 27 de noviembre de 1995, 14 de octubre de 1996, 10 de noviembre de 1997, 17 de enero de 2000, 31 de enero de 2001 (recurso 507/1998, fundamento jurídico tercero), 12 de febrero de 2002 (recurso 160/2000, fundamento jurídico primero), 12 de febrero de 2002 (recurso 158/2000, fundamentos jurídicos tercero y quinto), 17 de junio de 2003 (recurso 492/1999, fundamento jurídico noveno) y 15 de noviembre de 2004 (recurso de casación 22/2002, fundamento jurídico segundo). Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), Sentencia de 8 marzo 2006, RJ\2006\2277, rec. 58/2005, ponente: Jesús Ernesto Peces Morate.

LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA ELABORACIÓN DE LOS PLANES URBANÍSTICOS 

El Tribunal Supremo ha establecido la siguiente interpretación: 

1.- Reiterar la interpretación que fijamos en nuestra sentenica de 27 de mayo de 2020, rec. 6731/2018, según la cual:

"los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación. No obstante lo anterior, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento." 2.- Y en cuanto a la segunda cuestión, que la iniciación de la EAE [Evaluación Ambiental Estratégica] debe producirse en la fase preliminar del borrador del instrumento de planeamiento, en los términos indicados en el ar. 18 de la Ley 21/2013, sin que pueda deferirse tal inicación a un momento postrior de la tramitación del plan." (Sala Contencioso-Administrativo, Sección 5, núm. 1084/2021, de 22 de julio, ponente HUET DE SANDE)